Le 14 mai, les négociations internationales sur le climat ont repris à Bonn (Allemagne) dans le cadre d’une session de la CCNUCC qui a duré deux semaines pour s’achever le 25 mai. Comme bien souvent après une conférence sur le climat réussie (Durban, décembre 2011), cette reprise a été plutôt difficile et ne s’est pas soldée par un succès complet. Alors que d’importantes avancées ont été enregistrées dans plusieurs domaines techniques, les discussions politiquement sensibles ont été plutôt difficiles dans le cadre de la « Plateforme de Durban ».
En 2012, le processus de négociation sous la Convention-cadre est très complexe, avec des négociations parallèles dans 5 voies de négociations :
- ADP (groupe de travail ad hoc sur la Plateforme de Durban) : il a été fondé en 2011 à Durban (Afrique du Sud), avec la double mission de négocier pour 2015 un nouvel instrument juridique (avec une entrée en vigueur pour 2020) et d’augmenter le niveau d’ambition durant la période précédant 2020.
- AWG-LCA (groupe de travail ad hoc sur l’action coopérative à long terme – un organe subsidiaire visant la mise en œuvre du Traité sur le climat à long terme) : il a été chargé d’achever quelques tâches spécifiques dans le contexte du Plan d’action de Bali, après quoi l’AWG-LCA pourra également cesser d’exister.
- AWG-KP (groupe de travail ad hoc sur le Protocole de Kyoto – un organe subsidiaire dans lequel les futurs engagements des parties au Protocole de Kyoto sont discutés) : il doit prendre plusieurs décisions importantes fin 2012, afin que la deuxième période d’engagement puisse commencer en 2013 sous le Protocole de Kyoto, après quoi l’AWG-KP cessera d’exister.
- SBI (organe subsidiaire pour la mise en œuvre) et SBSTA (organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique) : outre leur mandat habituel, ils ont été chargés de poursuivre la mise en œuvre de plusieurs accords politiques conclus à Durban.
Des débuts difficiles pour le groupe de travail ADP…
Vu qu’il s’agissait de la première réunion de cet important groupe de travail ADP, des accords ont dû être conclus concernant :
La présidence :
Alors que l’habitude veut que les pays en développement et les pays développés désignent chacun un candidat pour la présidence, qui alternent en tant que président et vice-président, les pays en développement ne sont parvenus cette fois à aucun accord concernant un candidat. Le groupe asiatique a proposé un représentant des pays en développement en la personne d’un candidat indien, tandis que le groupe latino-américain a délégué un candidat président du petit état insulaire de Trinité-et-Tobago.
Après d’intenses négociations informelles, un accord a tout de même été trouvé, lequel sera en vigueur jusqu’en 2015 et en vertu duquel les deux candidats reçoivent un rôle, mais un espace est également créé pour le groupe africain, chaque fois en coprésidence avec une personne originaire d’un pays industrialisé. Cette solution a permis en dernière minute d’éviter un vote, du jamais vu dans le contexte des négociations internationales sur le climat.
L’ordre du jour :
Un autre point délicat était la traduction en un agenda sans équivoque et réalisable du texte de décisions quelque peu ambigu, obtenu au cours de la dernière nuit à Durban. Vu que le classique « fire-wall » (séparation) entre pays développés et pays en développement n’est plus mentionné dans le texte de la Plateforme de Durban, certains pays en développement avaient tout intérêt à transférer à l’ADP le plus d’éléments possible du Plan d’action de Bali (où le ‘fire-wall’ est intégré), et se montraient en même temps très réticents à tenir dans ce nouveau contexte des discussions concernant l’augmentation du niveau d’ambition.
Ici également, un accord concernant un ordre du jour a finalement été atteint, dans lequel l’esprit des accords de Durban reste conservé, et deux négociations distinctes sont lancées. La discussion concernant l’augmentation du niveau d’ambition a connu un bon départ avec un intéressant workshop sur le sujet.
… avec des répercussions sur le groupe de travail AWG-LCA
La discussion procédurière sous l’ADP s’est inévitablement répercutée sur le fonctionnement de l’AWG-LCA, où le Plan d’action de Bali constitue la base des négociations. Les pays développés ont choisi d’axer les négociations sur les tâches spécifiques mandatées par Durban, après quoi l’AWG-LCA pourra cesser d’exister. Les pays en développement étaient partisans d’examiner soigneusement quels aspects du Plan d’action de Bali n’ont éventuellement pas pu être achevés et nécessitent encore du travail – même après 2012.
Tous les thèmes (vision partagée, réduction des émissions, adaptation au changement climatique, soutien technologique et financier) du Plan d’action de Bali ont finalement été traités dans différentes configurations de négociations. De même, différents workshops ont été organisés concernant notamment « la réduction des émissions dans les pays développés et les pays en développement, les nouveaux mécanismes de marché et l’équité. L’organisation de ce Workshop a enfin lancé la discussion concernant les principes qui doivent se trouver à la base de la répartition équitable des avantages et obligations.
D’importants points problématiques…
Avant qu’une deuxième période d’engagement ne puisse commencer au titre du Protocole de Kyoto début 2013, certaines questions importantes doivent trouver une réponse :
- Qui participera à une deuxième période d’engagement ? A côté des Etats-Unis, qui ne participent déjà pas à la première période d’engagement actuelle, et du Canada, qui a signalé qu’il ne fera plus partie du Protocole de Kyoto, le Japon (très certainement), la Russie, l’Australie et la Nouvelle-Zélande (avec une certaine probabilité) ne reprendront plus d’objectif sous la deuxième période d’engagement du Protocole de Kyoto. L’UE et quelques autres pays européens en font bien partie et garantissent ainsi le maintien du cadre réglementaire du Protocole de Kyoto pour l’avenir.
- Le calcul précis, mais aussi et surtout le niveau d’ambition de l’objectif QELRO (Quantified Emission Limitation/Reduction Objective) : Pour l’UE, l’objectif de réduction des émissions est encore de -20 % en 2020 par rapport à 1990, avec un passage à -30 % si certaines conditions sont remplies. Les pays en développement, les pays les moins développés et les petits Etats insulaires en tête, mettent l’UE sous pression pour inscrire l’objectif de 30 % dans le Protocole de Kyoto.
- Une période d’engagement de 5 ans ou de 8 ans ? Les pays développés sont partisans d’une période d’engagement de 8 ans, parce qu’elle permettra peut-être une meilleure cohérence avec le nouvel instrument post-2020. Les pays en développement préfèrent une période de 5 ans, parce qu’ils redoutent qu’un faible niveau d’ambition ne soit fixé pour 8 ans.
- Le transfert de l’excédent des droits d’émission (« surplus AAU ») : l’« air chaud » (un nom qui désigne les importants droits d’émission accordés aux pays de l’ancien bloc de l’Est qui ont modernisé ou fermé leurs installations depuis la chute du Rideau de fer, ce qui fait que ces droits peuvent être vendus comme un « excédent » sur le marché du carbone) peut avoir un impact énorme sur l’efficacité environnementale en lien avec les nouveaux objectifs, et sur le niveau de l’ambition. Il est extrêmement important d’y trouver une solution.
Des propositions ont été émises concernant tous ces points problématiques, et les points de vue ont été expliqués dans une atmosphère constructive. Ceci doit permettre de prendre ces décisions pendant le prochain sommet sur le climat – à la fin de cette année à Doha (Qatar). Un autre élément qui devra être clarifié pendant la conférence de Doha est la question de savoir si les parties qui ne souscrivent pas à des engagements durant la deuxième période du Protocole de Kyoto peuvent avoir accès aux mécanismes de flexibilité.
… mais aussi une avancée
A Durban, de très nombreuses tâches techniques ont été déléguées aux organes subsidiaires SBI et SBSTA. On peut en particulier citer dans ce contexte la belle avancée concernant un certain nombre de sujets qui, à l’approche de Cancún et Durban, étaient extrêmement sensibles, sous la forme de conclusions et/ou de projets de décisions pour adoption ultérieure.
Quelques exemples importants pour le SBI :
- Les lignes directrices pour le rapportage de données par les pays industrialisés et par les pays en développement, dans le contexte des « Communications nationales », ainsi que les rapports bisannuels et le registre des mesures d’atténuation des pays en développement
- Le processus concernant la préparation des Plans d’adaptation nationaux pour les pays en développement
- Le programme de travail en matière de « pertes et dommages » (‘loss and damage’)
- Le processus de désignation du « Climate Technology Center » et de son réseau de centres régionaux
- La révision du Fond pour l’adaptation
Dans le SBSTA, on a lancé dans une atmosphère constructive :
- la révision des Accords de Marrakech (adoptés en 2001), en vue de leur adaptation à la deuxième période d’engagement du Protocole de Kyoto ; ces accords contiennent les règles pour l’exécution du Protocole de Kyoto. On peut s’attendre à ce que ce travail mène à Doha à un set de règles adapté à la période post-2012.
- des discussions exploratoires sur le rôle du secteur agricole pour la politique climatique ; les lignes directrices méthodologiques pour le traitement du déboisement sous les tropiques (REDD+) ont été affinées.
Cette première session après le sommet de Durban a montré une fois de plus que l’approche multilatérale du changement climatique est difficile, mais réalisable. La suppression du ‘firewall’ dans la Plateforme de Durban génère énormément d’incertitude dans de nombreux pays en développement. Il revient maintenant aux pays développés de montrer que l’objectif n’est pas de mettre tous les pays dans le même sac, mais au contraire de veiller à ce que tous les pays fournissent une contribution équitable dans le droit fil des principes directeurs de la Convention-cadre sur le climat, afin de protéger les pays les plus vulnérables contre un changement climatique dangereux.
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